Tidak Ada Hak Milik Negara atas Tanah

Di banyak tempat, kita seringkali menemukan plang “Tanah Milik Negara” atau “Tanah Milik Pemerintah”. Pengumuman ini tentu mengandunginformasi sekaligus peringatan, bahwa properti tersebut dengan alasan apapun tidak boleh dikelolah, dikuasai, digunakanuntuk kepentingan apapun oleh siapapun, selain negara dan pemerintah. Makna yang lain sudah tegas tersurat disana, bahwa negara memiliki hak milik yang secara konseptual merupakan hak atas tanah yang diberikan negara untuk individu atau badan hukum dimana sifatnya turun-temurun, terkuat, dan terpenuh (pasal 20 UUPA). Negara menguasai tanah adalah konsep yang umum diterima. Konsep penguasaan berbeda dengan konsep hak atas tanah. Konsep penguasaan merupakan mandat yang dibebani kepentingan publik, sementara konsep hak atas tanah lebih banyak berhubungan dengan relasi hukum para pihak yang bersifat privat (Arie Sukanti Hutagalung & Markus Gunawan, 2008: 23-24 dan 29-30, lihat juga Boedi Harsono, 2007: 231-234). Lalu, apa artinya pengumuman itu secara hukum?

Arti pertama, negara dianggap sudah menjelma menjadi para pihak yang bersifat privat. Jika merujuk ke berbagai doktrin mengenai negara dalam teori-teori negara modern, identitas negara tidak pernah dikategorikan sebagai subyek privat. Tetapi sebaliknya, negara selalu disebut sebagai badan atau organisasi publik. Sebagai konsekuensinya, urusan negara adalah urusan publik untuk mendukung bekerjanya berbagai komponen yang membentuknya, termasuk rakyat. Jika untuk suatu alasan negara beralih menjadi privat, misalnya dalam kontrak perdata, maka makna negara sebagai wadah kelembagaan yang mengurusi urusan publik pun segera lenyap dan memperlakukan dirinya semata-mata privat. Mengapa demikian? Pertama-tama, badan hukum privat melakukan hubungan privat yang bersifat kontraktual untuk mewakili kepentingannya sendiri, misalnya meningkatkan laba dan mengurangi rugi. Sehingga, misi hubungan hukum badan hukum privat adalah peningkatan keuntungan bagi para penanam modal, pemegang saham atau orang-orang yang langsung maupun tidak ikut menyertakan modalnya (individu atau badan hukum). Dalam hal ini, orang (badan hukum atau individu) yang diwakili badan hukum privat adalah orang yang mendambakan keuntungan atau manfaat dari badan hukum tersebut. Namun soalnya justru disitu. Jika negara menjadi badan hukum privat maka pertanyaan utamanya adalah siapa yang diwakilinya dalam hubungan hukum privat tersebut. Seandainya jawabannya adalah “rakyat” maka pertanyaan berikutnya, bagaimana relasinya jika pihak yang berkontak dengan negara  juga merupakan rakyat negara tersebut, entah sebagai badan hukum atau individu. Bukankah itu rancu. Kerancuan ini dalam dirinya sendiri mengakibatkan pertanyaan mengenai siapa yang diwakili negara sebagai badan hukum privat tidak akan pernah terjawab.

Arti kedua, sama halnya dengan badan hukum privat lainnya, negara sedapat mungkin mengejar keuntungannya sendiri mengikuti logika hukum perdata, agar tetap bertahan sebagai badan hukum. Jika merugi, negara bisa pailit atau bubar. Apakah negara bisa pailit karena masalah perdata? Hingga sekarang tidak ada satupun teori yang menjabarkan konsep seperti itu. Apa yang terjadi di berbagai belahan dunia adalah negara bisa terpecah-pecah ke dalam negara-negara baru, tapi sejauh ini, belum pernah ada negara yang bubar.

Dalam arti yang kedua di atas, pengumuman “Tanah Milik Negara” sebetulnya tidak sensitif dan berbahaya secara politik. Selain itu, hingga sekarang dalam peraturan nasional, baik UUD, UUPA dan berbagai aturan lain, tidak pernah menyebut bahwa negara menjadi badan hukum privat, sehingga boleh memiliki hak atas tanah. Disini, pengumuman seperti ini juga merusak makna hukum yang sudah eksplisit mencantumkan “negara hanya menguasai tanah” tapi tidak pernah memiliki tanah. Pemaknaan hukum pun berubah hanya gara-gara “Plang” yang mungkin motif-nya hanya menakuti-nakuti atau sebagai alat untuk memalak para pengguna atau pemanfaat di atas tanah Hak Menguasai Negara tersebut.