Gambut dalam Hukum Nasional

Tulisan ini hanya mengupas secara makro perkembangan ketentuan tentang gambut dari waktu ke waktu terutama dalam kaitannya dengan upaya konversi atau peralihan status dan fungsinya untuk penggunaan lain. Periode yang diperiksa adalah dua periode, yakni: (1) antara 1990 – 2000. Periode ini menandai lahirnya sejumlah ketentuan lingkungan hidup (1997) dan tata ruang (1992), sehingga patut diasumsikan bahwa pengelolaan gambut seharusnya masuk dalam rezim tata ruang maupun lingkungan hidup. (2) setelah 2000. Pasca 2000 tuntutan publik internasional terhadap pengelolaan gambut yang lestari makin meningkat. Hal ini memicu lahirnya sejumlah kebijakan. Untuk mendalami hal ini maka pada bagian akhir tulisan ini diambil satu tema yang acapkali kontroversial dalam pengelolaan gambut, yakni perkebunan.

Sebelum tahun 2000

Secara teritorial, gambut bisa berada di dalam kawasan hutan maupun luar kawasan hutan. Namun, agak berbeda dengan kehutanan, informasi dan kebijakan kawasan gambut tidak secepat dan semutakhir kehutanan. Meski lebih dari separuh kawasan gambut masuk dalam kategori kawasan hutan, tidak ada suatu upaya khusus untuk membuat aturan tentang gambut dalam kawasan hutan. Ketentuan-ketentuan terkait lingkungan hidup yang lahir selama periode ini tidak spesifik mengatur gambut (lihat box 1). Isu gambut pertama kali masuk dalam nomenklatur peraturan melalui Keppres 32/1990 tentang Kawasan Lindung. Disana, gambut dikategorikan sebagai kawasan lindung dengan ketebalan 3 meter atau lebih, secara geografis berada di hulu sungai dan rawa. Aturan ini mengisyaratkan Pemerintah Provinsi untuk membuat ketentuan lebih lanjut yang menetapkan kawasan lindung di daerah masing-masing dengan lampiran peta berskala minimal 1: 250.000. Berdasarkan penetapan tersebut, Pemerintah Kabupaten menjabarkan lebih lanjut dengan peta berskala minimal 1: 100.000. Namun hingga awal tahun 2000, belum ada daerah yang membuat ketentuan tentang kawasan lindung, apalagi yang secara khusus mengatur tentang gambut.

Ketentuan Gambut pada era 1990an

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 51 Tahun 1993 tentang Analisis Mengenai Dampak Lingkungan

  • Keputusan Kepala Bapedal No. 56 Tahun 1994 tentang Pedoman Mengenai Ukuran Dampak Penting
  • Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup No. 14 Tahun 1994 Tentang Pedoman Umum Penyusunan Analisis Dampak Lingkungan
  • Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup
  • Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 1999 Tentang Analisis Mengenai Dampak Lingkungan Hidup

Di tingkat nasional, gambut tidak banyak disebut dalam kebijakan-kebijakan lingkungan hidup. PP AMDAL tahun 1993 tidak menyebut gambut. Implementasi PP ini melalui Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup No. 14 Tahun 1994 tentang Pedoman Umum Penyusunan Analisis Dampak Lingkungan Hidup juga tidak secara spesifik mencantumkan gambut. Keputusan Kepala BAPEDAL No. 56 Tahun 1994 Tentang Pedoman Mengenai Ukuran Dampak Penting kemudian menyebut kawasan bergambut  sebagai kawasan lindung. Keputusan ini mengambil penjelasan mengenai kawasan lindung dalam pasal 7 UU Nomor 24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang. Menurut keputusan ini, kawasan gambut adalah kawasan lindung yang perlu mendapatkan AMDAL dalam setiap bentuk usaha atau kegiatan yang berpengaruh. Namun, ukuran-ukuran spesifik mengenai perlunya perlindungan gambut dalam pemberian izin usaha belum dinyatakan secara tegas dan eksplisit hingga awal 2000.

Dalam UU No 23/1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup dan PP No 27/1999 tentang Analisis Mengenai Dampak Lingkungan Hidup tidak ada ketentuan yang mengatur definisi maupun konsep perlindungan gambut.

 Setelah tahun 2000

Aturan gambut baru mulai dinyatakan secara eksplisit dalam upaya Pemerintah mengendalikan perizinan perkebunan pasca pemberlakukan UU Perkebunan tahun 2004. Dalam Peraturan Menteri Pertanian No 07/Permentan/OT.140/2/2009 tentang Penilaian Usaha Perkebunan disebutkan perlunya perlindungan gambut dengan kedalaman tertentu (3 meter atau lebih).  Kebijakan ini diperkuat dalam perubahan UU Lingkungan Hidup No 32 Tahun 2009 yang menetapkan agar kriteria baku kerusakan gambut bersama dengan kriteria baku kerusakan lingkungan hidup lainnya ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah (pasal 21 ayat 3 dan 5).

Pasca 2010, tercatat empat kebijakan utama yang memberikan perlindungann bagi wilayah gambut, yakni Inpres Moratorium (2011, 2013, 2015), Peraturan Pemerintah mengenai Rawa Gambut (2013), Peraturan pemerintah tentang perlindungan dan pengelolaan ekosistem gambut (2014), dan Inpres Badan Restorasi Gambut (2016). Berbagai kebijakan lain yang sifatnya sektoral ikut memperkuat perlindungan gambut. Beberapa di antaranya dituangkan dalam bentuk standar seperti ISPO untuk perkebunan dan SVLK untuk kehutanan, termasuk untuk Hutan Tanaman Industri.

Meskipun perkembangan aturan dan kebijakan berbeda, perubahan kawasan gambut sama-sama mempunyai tujuan yang kurang lebih sama dengan perubahan kawasan hutan yakni menambah luas lahan untuk kepentingan pembangunan tertentu.  Secara hukum keduanya terjadi sebagai implikasi dari tiga aturan dan kebijakan utama yakni: usulan tata ruang, usulan perizinan dan pemekaran daerah. Acapkali ketiganya bergerak seiring atau bahkan tumpang tindih satu sama lain.

Contoh Kasus: Gambut dan Perkebunan

Sebagaimana dipaparkan di atas, aturan untuk perlindungan dan pengelolaan kawasan gambut termasuk hutan gambut telah mucul secara perlahan. Saat ini luas kawasan gambut Indonesia kurang lebih 22 juta hektar, termasuk di dalamnya hutan rawa gambut. Karena itu, ketentuan tentang konversi gambut sebetulnya beririsan dengan sektor kehutanan, perkebunan dan sektor-sektor lainnya. Khusus untuk sektor kehutanan, konversi gambut masuk terkait dengan skema APL.

Beberapa aturan di bidang perkebunan sebetulnya sudah cukup kuat mengendalikan pemanfaatan lahan untuk perkebunan. Aturan-aturan ini terus bertambah dan cenderung detail dari waktu ke waktu. Di antaranya adalah: (1) Peraturan Menteri Pertanian No 7/Permentan/OT.140/2/2009 ttg Pedoman Penilaian Usaha Perkebunan, (2) Peraturan Menteri Pertanian No 9/Permentan/OT.140/3/2011 tentang Pedoman Perkebunan Kelapa Sawit Berkelanjutan, (3) Peraturan Menteri Pertanian No 98/Permentan/OT.140/9/2013 tentang Pedoman Izin Usaha Perkebunan, dan (4) Peraturan Menteri Pertanian No 11/Permentan/OT.140/3/2015 tentang Sistem Sertifikasi Kelapa Sawit Berkelanjutan Indonesia. Aturan-aturan ini secara rinci mencantumkan sejumlah kewajiban lingkungan hidup bagi usaha perkebunan (tabel 1).

Tabel 1 aturan pengendalian perkebunan

Peraturan Ketentuan terkait kontrol penggunaan lahan
Peraturan Menteri Pertanian No 7/Permentan/OT.140/2/2009 ttg Pedoman Penilaian Usaha Perkebunan Setiap usaha perkebunan akan dinilai oleh pemberi izin (Gubernur, Bupati/Walikota). Penilaian antara lain meliputi legalitas, manajemen, kebun, pengolahan hasil, sosial, ekonomi wilayah, lingkungan dan pelaporan. Jangka waktu penilaian dicantumkan secara eksplisit.
Peraturan Menteri Pertanian No 9/Permentan/OT.140/3/2011 tentang Pedoman Perkebunan Kelapa Sawit Berkelanjutan Lampiran II Peraturan ini menguraikan prinsip, kriteria, indikator dan panduan perkebunan kelapa sawit berkelanjutan. Salah satu prinsip dan kriteria yang diatur adalah penanaman pada lahan gambut. Disitu salah satu panduan menjalankan penanaman pada lahan gambut adalah pengaturan tinggi air tanah (water level) antara 50 – 60 cm untuk menghambat emisi karbon dari lahan gambut. Prinsip-prinsip lain yang relevan dengan perlindungan lahan adalah menyangkut pedoman teknis budidaya dan pengolahan kelapa sawit yang mempertimbangkan isu lingkungan hidup.
Peraturan Menteri Pertanian No 98/Permentan/OT.140/9/2013 tentang Pedoman Izin Usaha Perkebunan

 

Ketentuan ini menetapkan sejumlah kewajiban bagi calon perusahaan ketika hendak mengajukan izin pembukaan lahan. Pada tahap pra-izin, kewajiban perusahaan adalah:

1.     Wajib membuat analisis mengenai dampak lingkungan hidup (AMDAL) atau upaya pengelolaan lingkungan hidup dan upaya pemantauan lingkungan hidup;

2.     Wajib memiliki analisis dan manajemen risiko bagi yang menggunakan hasil rekayasa genetik

3.     Wajib membuat pernyataan kesanggupan untuk menyediakan sarana, prasarana, dan sistem tanggap darurat yang memadai untuk menanggulangi terjadinya kebakaran dalam pembukaan dan/atau pengolahan lahan.

Kewajiban ini juga diikuti dengan kewajiban-kewajiban lain selama implementasi dan evaluasi izin. Ketentuan ini juga mewajibkan pemerintah membatasi luasan lahan bagi satu perusahaan atau kelompok perusahaan perkebunan berdasarkan 11 jenis kategori tanaman perkebunan. Misalnya, kelapa sawit sebesar 100.000 ha untuk satu perusahaan maupun satu grup perusahaan.

Peraturan Menteri Pertanian No 11/Permentan/OT.140/3/2015 tentang Sistem Sertifikasi Kelapa Sawit Berkelanjutan Indonesia Penerapan Sistem Sertifikasi Kelapa Sawit Berkelanjutan Indonesia (Indonesian Sustainable Palm Oil Certification System/ISPO) dilakukan secara wajib (mandatory) bagi perusahaan perkebunan yang melakukan usaha budidaya perkebunan terintegrasi dengan usaha pengolahan dan energi terbarukan. Dalam ini semua perusahaan pemegang Izin Usaha Perkebunan kelas I, II, III harus mengajukan ISPO. Kalau tidak mengajukan ISPO, perusahaan tersebut akan dikenakan sanksi penurunan kelas jadi kelas IV.

Ketentuan-ketentuan ini telah meletakan beberapa kewajiban bagi usaha perkebunan. Implikasi sanksi kalau melakukan pelanggaran juga telah tertera cukup jelas. Berbagai laporan menunjukan sejumlah perusahaan yang mendapatkan teguran akibat melanggar satu atau beberapa aturan.

Namun terdapat beberapa catatan yang bisa dikategorikan sebagai celah hukum atas aturan dan kebijakan gambut. Pertama-tama, inkonsistensi antara ketentuan tentang wilayah-wilayah lindung atau High Conservation Value (HCV) yang terdapat dalam HGU. Berdasarkan aturan tentang penelantaran tanah, tanah yang tidak dimanfaatkan sebagaimana mestinya dalam jangka waktu tertentu akan ditetapkan sebagai tanah terlantar. Aturan ini tidak tersambung secara tepat dengan proses yang terjadi dalam pemberian izin lokasi maupun AMDAL. Jika skenario normatif berjalan sebagaimana mestinya, izin lokasi maupun AMDAL seharusnya telah mengindentifikasi wilayah-wilayah lindung dalam wilayah yang diusulkan untuk HGU. Wilayah-wilayah tersebut biasanya diminta oleh Tim izin lokasi maupun AMDAL untuk dilindungi. Namun pemberian HGU acapkali memasukan wilayah-wilayah lindung tersebut sehingga dianggap sebagai bagian dari wilayah konsesi yang harus dibuka. Akibatnya, beberapa perusahaan mendapat peringatan atau bahkan wilayah HCV mereka ditetapkan sebagai tandah terlantar.

Sebagai respons atas persoalan ini, BPN mengeluarkan Surat Edaran No 10/SE/VII/2015 tentang Penerbitan Izin pada Areal Hutan Konservasi Bernilai Tinggi (HCV). SE ini meminta agar Gubernur, Bupati/Walikota tidak memberikan izin lokasi pada wilayah hutan konservasi bernilai tinggi dan menginstruksikan kepada Kantor Pertanahan agar memerintahkan pada pemegang HGU untuk tidak membuka areal Hutan Konservasi Bernilai Tinggi. Namun dari segi kewenangan, Surat Edaran ini hanya berlaku untuk HGU yang kewenangan pengawasannya ada di bawah Kementerian Agraria dan Tata Ruang atau BPN. Surat ini tidak serta merta mengikat Gubernur/ Bupati/Walikota yang masih mempunyai kewenangan mengeluarkan izin lokasi berdasarkan rezim Otonomi Daerah (lihat UU No 23/2014).  Surat Edaran, secara hukum, tidak bisa mengubah ketentuan Undang-undang.

Catatan lain adalah ketentuan gambut perlu lebih banyak mengedepankan aspek pemberdayaan masyarakat. Restorasi yang ditekankan rezim Jokowi saat ini memang penting terutama merespons isu kebakaran hutan dan emisi domestik yang mayoritas berasal dari gambut. Tetapi, ribuan desa juga beririsan dengan gambut yang sumber hidupnya tergantung pada ekosistem gambut. Karena itu, kebijakan dan program livelihood harus sejalan dengan restorasi sebagaimana saat ini dimandatkan bagi Badan Restorasi Gambut. Desa sebagai suatu unit administrasi disini, sekali lagi bisa diberdayakan agar koordinasi program-program pemberdayaan bisa sejalan dengan instansi lain.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s