Desentralisasi, Kewenangan Daerah, dan UU No 23 Tahun 2014

 

07432e90a5c27da3d62c9c7accacb67b.jpgDesentralisasi bukan semata-mata persoalan bagi-bagi urusan pemerintahan yang membuatnya berakhir menjadi pragmatisme politik, tapi harus dipahami dalam konteks tanggung jawab negara dalam memenuhi hak rakyat. Kabupaten/Kota dianggap lebih bisa meneropong ragam dan jenis hak-hak tersebut karena secara faktual memang berjarak lebih dekat dengan rakyat.  Konsep politik barangkali agak rumit untuk menerangkan seluk beluk jarak politik dan pemenuhan hak dasar rakyat, tapi metafor bisa membantu. Suatu obyek dilihat dari jarak puluhan kilometer nampak bagi seseorang seperti gajah sedang duduk. Tetapi orang yang sehari-hari hidup disitu tahu secara lebih obyektif bahwa obyek itu adalah batu. Sehingga sudah seharusnya Kabupaten/Kota lebih mampu menangkap kebutuhan rakyat secara faktual.

Perkembangan terbaru kebijakan desentralisasi adalah UU No 23/2014, yang tidak menunggu lama sejak pemberlakuannya segera diramaikan oleh permohonan judicial review dari 47 entitas, 45 di antaranya adalah Kepala Daerah Kabupaten. Setidaknya ada tiga inti permohonan para pemohon: (1) MK mengembalikan kewenangan Kabupaten atas sejumlah urusan pengelolaan sumber daya alam, (2) MK mendudukan kembali peran Mahkamah Agung dalam melakukan judicial review terhadap Peraturan Daerah, bukan hanya monopoli executive review dari Kementerian Dalam Negeri, dan (3) MK mengembalikan spirit desentralisasi pada Kabupaten dengan bobot pemantauan dan evaluasi yang lebih efektif dan efisien pada tingkat Provinsi.

Substansi permohonan ini merupakan verbalisasi dari kerisauan atas mandeknya mesin utama penggerak desentralisasi yang dimulai sejak 1999. Proses tarik ulur atas ketiga hal ini berlangsung seusia perdebatan regim ini. Dua undang-undang sebelumnya bisa dikatakan memberi porsi kewenangan yang relatif proporsial bagi Kabupaten/Kota. UU 23/2014 sepertinya asimetris. Berbasis pada UU terakhir ini, Pemerintah Pusat melalui Kementerian Dalam Negeri telah membatalkan 3143 Peraturan Daerah. Di satu sisi, pembatalan ini merupakan eksekusi kewenangan pusat dalam memantau kinerja legislasi daerah. Tetapi di sisi lain, hal itu menimbulkan keresahan di berbagai daerah. Pertanyaannya, apa kriteria dan ukuran yang pasti untuk membatalkan Perda. Apakah pembatalan ini tidak menimbulkan preseden abusive of power yang eksesif dan secara perlahan menumpukan kembali sentralisme kekuasaan di tangan Pusat, atas argumentasi bahwa Kabupaten/Kota dalam hal ini kurang dipandang sebagai rumah tangga, tetapi pusat. Prasangka ini berkaca pada keseluruhan landasan berpikir dan substansi UU No 23/2014, antara lain sebagai berikut.

Pertama, pembagian urusan yang disebut sebagai urusan umum, wajib, dan pilihan merupakan teknis administratif. Tapi tidak boleh dilupakan bahwa sejak visi desentralisasi ditetapkan pada 1999, daftar panjang pembagian kewenangan Pusat-Daerah tersebut merupakan hasil dari pertimbangan obyektif atas faktor-faktor penting politik dan administrasi yang menentukan efektivitas bekerjanya sebuah rumah tangga. Tanpa daftar tersebut, Kabupaten/Kota akan kehilangan keleluasaannya. Manakala daftar itu dihapus atau dikurangi pada tingkat yang paling minimal, maka secara fungsional Kabupaten/Kota tidak bisa lagi disebut sebagai unit desentralisasi tapi buruh Pusat di daerah, atau dalam bahasa ketatanegaraan adalah dekosentrasi dan pembantuan. Untuk apa Kabupaten/Kota dibentuk jika tidak dilekati kewenangan politik yang pantas.

Kedua, Indonesia adalah negara besar. Manajemen Pemerintahan yang menopang keberlangsungannya harus berimbang agar respons atas kehendak rakyat sesuai dengan maksudnya sama seperti metafor yang mengawali tulisan ini. Judicial review para Bupati yang disebutkan di atas tentu tidak lepas dari pretensi kekuasaan. Namun patut pula dipertimbangkan rasionalisasi kekuasaan politik, seorang Bupati hanya berkuasa selama 5 tahun, paling banyak 10 tahun. Sistem desentralisasi dibangun bukan untuk melayani libido singkat kekuasaan Kepala Daerah tapi mewujudkan aspirasi rakyat daerah yang tercantum dalam Konstitusi. Sistem itu merupakan hak rakyat (bukan Bupati/Walikota) dan seyogyanya mengarahkan watak dan mental kekuasaan lokal. Dia juga menertibkan Pusat dari nafsu totaliter yang selalu menjadi godaan sistem negara kesatuan. Kenyataannya, sejak pemberlakukan desentralisasi, pelaksanaan kewenangan Kabupaten/Kota diamati dan diperlakukan dengan waspada dalam rupa-rupa rumor: kepala daerah telah menjelma menjadi raja kecil. Banyak yang memang demikian. Tapi respons Pusat mengatasi Bupati yang lupa daratan justru dibalas dengan cara serupa. Pemerintah Pusat menjadi Raja yang lebih lalim karena menarik semua urusan strategis dari Kabupaten/Kota hampir membabi buta, meski dia paham senyatanya bahwa mayoritas rakyat tinggal di kampung-kampung, bukan di bawah asuhan berbagai Kementerian di Jakarta. Bukankah perilaku yang sama yang merawat kekuasaan Soeharto demikian lama.

Banyak studi telah menunjukan kegagalan operasional kewenangan Kabupaten/Kota bukan pertama-tama pada pembagian urusannya tapi pada absurdnya mekanisme pengawasan dan sanksi (reward and punishment). Setelah 15 tahun desentralisasi, belum ada mekanisme yang efektif untuk memantau tanggung jawab daerah atas implementasi kewenangan yang mereka miliki. Anehnya, meski akumulasi kewenangan dan empunya sumber daya masih dikuasai secara berlimpah di pusat, banyak tuduhan yang lebih berat mengarah kepada daerah. Misalnya, isu asap akhir-akhir ini dan persoalan deforestasi.

Ada dua cara yang sudah disampaikan dalam banyak laporan tapi patut dipikirkan kembali untuk mempertajam refleksi kegagalan operasional desentralisasi dalam perbaikan mata rantai sistem yang tepat. Pertama, memperkuat supervisi, pemberdayaan, dan evaluasi, atau singkatnya sistem monitoring. Pada era digital sekarang ini sebetulnya relatif mudah untuk memperlihatkan efektivitas urusan yang menjadi kewenangan daerah. Setiap implementasi kewenangan bisa dipantau secara online atau e-government. Misalnya, kewenangan yang sering menjadi keluhan Pusat adalah Bupati/Walikota sering memberikan izin tanpa perduli dengan status kawasan: lindung atau budidaya. Izin Bupati/Walikota acapkali menerobos kawasan konservasi maupun merampas hak-hak masyarakat setempat, menimbulkan konflik yang berlarut-larut. Masalah ini oleh daerah dirasionalisasi sebagai upaya mencari pendapatan asli daerah. Sementara oleh pusat dipandang melampaui batas kewenangan. Akar utama persoalan pada dasarnya terletak pada lemahnya konsep dan akselerasi pembangunan daerah. Ada Kepala Daerah yang memang korup dalam hal ini. Namun ranahnya, tentu pidana, bukan urusan desentralisasi. Sayangnya, sudah hampir dua dekade hal ini berlangsung, solusinya bukan mengatasi masalah pembangunan daerah tapi justru menyunat kewenangan Kabupaten/Kota yang porsinya sudah kecil dari awal. Secara online seharusnya bisa dibangun sistem deteksi dini atas implementasi kewenangan yang bisa dibantu dengan berbagai opsi perbaikan: pemberdayaan, dukungan kapasitas, dan bila diperlukan diasistensi (disapih) hingga Kabupaten sanggup mandiri. Tindakan yang melampaui kewenangan seperti izin yang tidak pada tempatnya harusnya sudah tersedia dalam beberapa solusi karena peraturan perundang-undangan sudah banyak mengatur hal ini. Misalnya, rehabilitasi wilayah yang sudah rusak dan sanksi temporer bagi Daerah bersangkutan baik berupa kewajiban pemulihan maupun penarikan sementara kewenangan tersebut sampai wilayah yang sudah rusak dipulihkan. Namun hal ini tentu tetap paralel dengan upaya mengatasi akar utama persoalan yakni pembangunan daerah.

Kedua, pelaksanaan kewenangan tidak bisa dilakukan secara akumulatif. Semua temuan mengakui daerah memiliki ketimpangan kapasitas yang luar biasa sehingga tidak memungkinkan untuk bertanggung jawab sepenuhnya. Karena itu, pusat mesti memberikan perlakuan yang tepat pada bidang-bidang yang belum sepenuhnya siap. Untuk bidang-bidang yang sudah siap, sudah selayaknya Pemerintah Daerah mendapatkan porsi desentralisasi penuh dan mekanisme insentifnya. Untuk itu perlu dibentuk tim pendampingan yang dilengkapi dengan bermacam-macam dukungan. Sehingga kunci utama pelaksanaan yang terkoordinasi adalah pada kemampuan institusi-institusi pusat mengkonsolidasikan dukungannya bagi daerah. Banyak ketentuan di pusat yang masih bertabrakan satu sama lain. Daerah pun mengimitasi kekisruhan ini dan sebagian di antaranya mengambil manfaat dari kondisi itu. Persoalan desentralisasi selama ini bukan pertama-tama karena surplus kekuasaan pada Kabupaten/Kota tetapi akibat dari kesulitan menjalankan kekuasaan secara tepat atau tata kelola. Solusinya bukan menghabisi kewenangan tapi membantu dengan aktif dan telaten atas cara yang tepat menjalankan kewenangan. Yang terakhir ini merupakan bagian dari kewenangan pusat yang semestinya masih harus diberdayakan. Hal ini merupakan spirit desentralisasi yang sesungguhnya, yakni membuat daerah bangkit dengan kemandirian dan kapasitasnya, bukan menjadi sahaya abadi yang mengemis pada bantuan dan dukungan Pusat.

Jakarta 5 November 2017

 

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s